Entscheidung : URTEIL


Sachgebiet(e)

Gerichtstyp

OVG 

Gerichtsort

Koblenz 

Datum

12.11.2009 

Aktenzeichen

1 A 11222/09.OVG

Titel

Bergrecht, Bodenschutzrecht 

Text

Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz

Urteil

Im Namen des Volkes

In dem Verwaltungsrechtsstreit

der Firma … GmbH & Co.KG,

- Klägerin und Berufungsbeklagte -

 

Prozessbevollmächtigter:         Kunz Rechtsanwälte, Mainzer Straße 108, 56068 Koblenz,

 

gegen

 

das Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Leiter des Landesamtes für Geologie und Bergbau, Emy-Roeder-Straße 5, 55129 Mainz,

- Beklagter und Berufungskläger -

 

 

wegen    Bergrechts

 

hat der 1. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. November 2009, an der teilgenommen haben

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Zimmer
Richter am Oberverwaltungsgericht Schneider
Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Berthold
ehrenamtlicher Richter Rentner Kolling
ehrenamtliche Richterin kaufm. Angestellte Rast

für Recht erkannt:

 

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 10. Dezember 2008 hinsichtlich des Klageantrages zu 1) abgeändert und die Klage insoweit abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

 

Tatbestand

 

Die Beteiligten streiten über die Bedingungen, unter denen die Klägerin Bodenaushub aus Straßenbauprojekten in eine ihrer Lavagruben einbringen darf.

 

Die Klägerin stellte am 14.12.1998 bei dem Beklagten den Antrag auf Zulassung der Lavasandtagebaue „S. 17“, „O. 12“ und „B. 1“ für die Verwertung von Fremdmassen zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche. Der Beklagte ließ mit Bescheid vom 18.12.1998 den Sonderbetriebsplan der Klägerin zu. In den Nebenbestimmungen des Zulassungsbescheides heißt es u.a.:

 

„0. Allgemeines

Für die Wiedernutzbarmachung der Oberfläche des Tagebaues gemäß § 55 Abs. 1 Nr. 7 Bundesberggesetz wird, was das Einbringen von Fremdmassen angeht, die Verwaltungsvorschrift über die Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom 20. Januar 1993 (MinBl. S. 227), die dieser Zulassung als Anlage beigefügt ist, für verbindlich erklärt.“

 

Unter der Überschrift „Umfang der Zulassung, weitere Sonderbetriebsplan- und Anzeigeerfordernisse“ ist im Zulassungsbescheid ferner Folgendes geregelt:

 

„2.1 Unbelasteter Bodenaushub, der die Zuordnungswerte der Tabelle 1 erfüllt und bei dem kein Verdacht auf unzulässig hohe Belastungen sonstiger Art besteht, darf bis zu 1000 cbm/Anfallstelle verwendet werden.

 

2.2. Wird die Mengenschwelle unter 2.1. überschritten, so ist bei unbelastetem Bodenaushub, der aus natürlich anstehenden Aufschlüssen stammt, eine betriebsplanmäßige Anzeige unter Beifügung der erforderlichen Nachweise nach Nr. 12.2.2 der Bauabfallrichtlinie – auch Nachweis eines natürlich anstehenden Aufschlusses – vorzulegen. Eine Zulassung erfolgt in diesem Falle nicht. Mit dem Einbau kann sofort begonnen werden.

 

2.3. In allen anderen Fällen sind baustellenbezogene Sonderbetriebspläne beim Bergamt Rheinland-Pfalz vorzulegen. Mit dem Einbau darf erst begonnen werden, wenn die betriebsplanmäßige Zulassung vorliegt (…).“

 

In einem Schreiben vom 18.03.2008 vertrat der Beklagte die Ansicht, dass Bodenmaterial, welches die Klägerin in ihre Tagebaue einbringe, in Verdachtsfällen ergänzend auf die Vorsorgewerte des Bodenschutzrechtes (Feststoffparameter) zu untersuchen sei. Eine schädliche Bodenveränderung, die begrifflich mit der in den Sonderbetriebsplänen genannten „unzulässig hohen Belastungen sonstiger Art“ insoweit übereinstimme, sei regelmäßig nach § 9 der Bundes-Bodenschutzverordnung (BBodSchV) u.a. dann zu besorgen, wenn Schadstoffgehalte im Boden gemessen würden, die die Vorsorgewerte nach Anhang 2 Nr. 4 dieser Verordnung überschreiten. Soweit dieser Verdacht auf unzulässig hohe Belastungen sonstiger Art nicht zuverlässig entkräftet werden könne oder die Vorsorgewerte der Bundes-Bodenschutzverordnung überschritten würden, sei ein baustellenbezogener Sonderbetriebsplan in jedem Falle aufzustellen und der Bergbehörde vor Verwertung zur Zulassung vorzulegen.

 

Mit Schreiben vom 16.06. bzw. vom 26.06.2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, dass sie beabsichtige, in ihre Grube „S. 17“ 3500 cbm Erdaushub aus dem Straßenbauprojekt der Kreisstraße 25 zu versetzen. Es handele sich hierbei um Bodenmassen aus natürlichen Aufschlüssen. Ausweislich der Analyseergebnisse würden die Grenzwerte der Verwaltungsvorschrift „Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen“ eingehalten. Einer gesonderten Zulassung bedürfe es daher nicht. Mit Schreiben vom 27.06.2008 teilte der Beklagte der Klägerin unter Bezugnahme auf sein Schreiben vom 18.03.2008 mit, es müssten vorliegend auch die gesetzlichen Verpflichtungen des Bodenschutzrechtes eingehalten werden.

 

Am 07.08.2008 erhob die Klägerin Feststellungsklage und führte aus, dass für die Verfüllung des Tagebaues S. 17 weiterhin die Sonderbetriebsplanzulassung vom Dezember 1998 gelte, wonach lediglich die Grenzwerte der Bauabfallrichtlinie (Verwaltungsvorschrift über die Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom 20.01.1993) einzuhalten seien. Maßgeblich seien für die dort aufgeführten Schadstoffe ausschließlich Eluatwerte. In der Bodenschutzverordnung seien dagegen Feststoffwerte vorgegeben, die ohne eine Anpassung des Sonderbetriebsplanes nicht verbindlich sein könnten. Die aus dem Jahre 1999 stammende Bundes-Bodenschutzverordnung habe auch keine unmittelbare Wirkung auf die zu ihren Gunsten geltende Sonderbetriebsplanzulassung, da diese durch den Erlass der Verordnung nicht unmittelbar modifiziert worden sei. Ungeachtet dessen seien die Werte der Bundes-Bodenschutzverordnung im sogenannten Verfüllbereich nicht anwendbar; dies müsse jedenfalls für Abbaugruben gelten, die zuvor bereits teilweise verfüllt worden seien.

 

Die Klägerin hat erstinstanzlich beantragt,

 

(1.) festzustellen, dass für die mit Sonderbetriebsplanzulassung vom 18.12.1998 genehmigte Verfüllung des Tagebaus S. 17 mit Fremdmassen bezüglich der in der Tabelle 1 nach Nr. 11.1 der Verwaltungsvorschrift „Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen“ vom 20.01.1993 aufgeführten Schadstoffe die dort angegebenen Grenzwerte und nicht die Vorsorgewerte (Feststoffwerte) des § 7 BBodSchG in Verbindung mit § 9 BBodSchV in Verbindung mit Ziff. 4.1 des Anhangs 2 maßgeblich sind,

 

(2.) sowie festzustellen, dass die Klägerin dazu berechtigt ist, den Bodenaushub von 3.550 qm aus dem Straßenbauprojekt K 25 zwischen S.-M.-O. gemäß der Sonderbetriebsplanzulassung vom 18.12.1998 in ihrem Lavasandtagebau S. 17 zu versetzen, ohne dass es einer weiteren baustellenbezogenen Sonderbetriebsplanzulassung gemäß Ziff. 2.3 der Sonderbetriebsplan-zulassung vom 18.12.1998 bedarf.

 

Der Beklagte ist dem entgegengetreten und hat ausgeführt, die Klägerin habe sich im Rahmen ihrer unternehmerischen Gestaltungsfreiheit den geltenden gesetzlichen Rahmenbedingungen zu unterwerfen, wozu auch die Regelungen des Bundesbodenschutzrechtes gehörten. Die Geltung der Bundes-Bodenschutzverordnung lasse sich auch bereits den Sonderbetriebsplänen entnehmen. Da die Bauabfallrichtlinie keine eigenen Grenzwerte zum Bodenschutz beinhalte, sei zwangsläufig auf die Regelungen des Bodenschutzrechtes zurückzugreifen. Diese seien bei Zulassung der Sonderbetriebspläne bereits abzusehen gewesen. Aus der Dauerwirkung der Sonderbetriebspläne ergebe sich der Prüfungsrahmen der Rechtmäßigkeit, mithin ohnehin die jeweils aktuelle Rechtslage. In seinem „Tongrubenurteil II“ habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass das Bundes-Bodenschutzgesetz und die zugehörige Bundes-Bodenschutzverordnung auf die Verfüllung eines Tagebaues Anwendung fänden.

 

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 10.12.2008 (5 K 566/08.TR) dem vorgenannten Antrag zu 1) hinsichtlich der Vorsorgewerte nach der Bauabfallrichtlinie stattgegeben und hinsichtlich des Klageantrages zu 2)  - des Einbaus des Bodenaushubs von 3.550 cbm aus dem Straßenbauprojekt K 25 - die Feststellungsklage abgewiesen. Nach Abtrennung des Verfahrens im Übrigen ist nur noch der Klageantrag zu 1) Gegenstand der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung. Der Beklagte macht zur Begründung im Wesentlichen  geltend:

Nach Maßgabe des § 55 Abs. 1 Nr. 7 Bundesberggesetz (BBergG) sei Zulassungsvoraussetzung eines Hauptbetriebsplans, dass der Unternehmer die erforderliche Vorsorge zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche in dem nach den Umständen gebotenen Ausmaß treffe. Diesen Zweck konkretisiere der vorliegende Sonderbetriebsplan für die Verwertung von Baureststoffen vom 14.12.1998. Darin werde unter Nebenbestimmung „0 –Allgemeines–“ die sog. Bauabfallrichtlinie, für verbindlich erklärt. Welches Material konkret zum Einbau zugelassen sei, ergebe sich aus Ziff. 1 und Ziff. 2 des Sonderbetriebsplanes. Hieraus folge eine gestufte Prüfung, die nicht in der Berücksichtigung der Bauabfallrichtlinie ihren Abschluss finde.

In den Tagebau dürften entsprechend den Nebenbestimmungen des Sonderbetriebsplanes nur unbelastete Abfälle, das seien entsprechend der LAGA-Informationsschrift Abfallarten „unbelasteter Bodenaushub, Bauschutt (ohne Baustellenabfälle), Fliesen, Keramik und Gips sowie Straßenaufbruch“ eingebracht werden. Abfälle gelten dabei als grundsätzlich unbelastet, wenn die Zuordnungswerte der Tabelle 1 gemäß Ziff. 11.1 der Bauabfallrichtlinie eingehalten werden. Dieser Prüfungsmaßstab bzw. Untersuchungsrahmen erweitere sich, sobald die Vornutzung des Grundstückes, von dem die Abfälle stammen eine anderweitige Belastung mit Fremdstoffen vermuten lasse (Nebenbestimmung Ziff. 1.2.1 des Sonderbetriebsplans). In diesem Fall seien zwingende weitere Analysen vorzunehmen. Weitere Konkretisierungen der Zulassungsbedingungen fänden sich über die der Frage Vornutzung nach Ziff. 1.2.1 hinaus zur Frage des Verdachts einer unzulässig hohen Belastung sonstiger Art (Ziff. 2.1) und zu der Verpflichtung, einen Sonderbetriebsplan „in allen anderen Fällen“ (Ziff. 2.3) vorzulegen.

Vor diesem Hintergrund sei es auch unzutreffend, dass die Beklagte im Schreiben vom 18.03.2008 die Auffassung vertrete, in jedem Fall müsse die Klägerin das Bodenmaterial, welches sie einbringe, auf die Vorsorgewerte des Bodenschutzrechts (Feststoffparameter) untersuchen lassen. Dies müsse sie nur dann tun, wenn der soeben dargestellte erweiterte Prüfungsmaßstab anzulegen sei. Dies sei der Fall, wenn sich ein Verdacht unzulässig hoher Belastung sonstiger Art ergeben habe. Bei jeglichem Verdacht im Sinne dieses Prüfungsschemas orientierten sich demnach alle weiteren vorzunehmenden Untersuchungen am Bodenschutzrecht.

Würde man demgegenüber der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgen, so ergäbe sich bei der Prüfung der Zulassungsfähigkeit von Verfüllmaterial als alleiniger Maßstab die Bauabfallrichtlinie. Dies hätte zur Folge, dass das dargestellte Prüfschema sinnlos würde. Es sei daher bei der Auslegung auch die Zielsetzung des Bescheides zu beachten, nämlich die Verwertung belasteten Materials auszuschließen.

Für die Bauabfallrichtlinie ebenso wie für den hier auszulegenden Sonderbetriebsplan müsse die maßgebliche Frage lauten, welche Prüfungsparameter festgelegt wurden bzw. heute einzuhalten seien. Die Antwort ergebe sich aus der jeweils geltenden Rechtslage. Damals sei von der Bergbehörde auf den sog. LAGA-Entwurf abgestellt worden, heute sei die Bundes-Bodenschutzverordnung zugrunde zu legen.

Der Vorinstanz sei auch nicht zu folgen, wenn diese meine, das Erfordernis einer ausdrücklichen Anordnung zur Durchsetzung der Vorsorgewerte nach der BBodSchV ergebe sich auch aus einem Vergleich mit § 36c Abs. 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG); denn diese Vorschrift ermögliche es lediglich dem Verordnungsgeber zu bestimmen, inwieweit die festgelegten Anforderungen nach § 36c Abs. 1 KrW-/AbfG zur Vorsorge gegen Beeinträchtigungen der in § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG genannten Schutzgüter nach Ablauf bestimmter Übergangsfristen erfüllt werden müssten. Dabei handele es sich um eine Kann-Bestimmung, die zeitliche Spielräume schaffe, um in bestimmten Fällen die Geltung der dortigen Prüfwerte hinauszuschieben. Diese besonderen Rechtspflichten des Anlagenbetreibers seien insbesondere nicht mit einer „Jedermannspflicht“, wie sie § 7 Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) vorsehe, zu vergleichen.

Mit den der Klageschrift beigefügten Anlagen sei deutlich gemacht worden, dass es den Verfassern der Bauabfallrichtlinie darauf angekommen sei, in Zweifelsfällen den Untersuchungsrahmen zum Schutz von Wasser und Boden zu erweitern. Eine Einschränkung auf bestimmte Parameter, die, weil sie bereits im Eluat über die Bauabfallrichtlinie geprüft wurden, keinesfalls mehr im Feststoff zu prüfen seien, werde Absicht und Ziel der Bauabfallrichtlinie und des Sonderbetriebsplans von 1998 nicht gerecht. Auch sei zu beachten, dass die Prüfung von Eluat oder Feststoffwerten unterschiedliche Zielsetzungen habe und nicht jeder Stoff eluiere, so z.B. Asbest. Zudem sei die Gefahr, die von einem Schadstoff im Feststoff ausgehe anders zu beurteilen, als die Gefahr, die von einem Schadstoff im Eluat ausgehe. Daher seien beide Werte unabhängig voneinander zu prüfen. Die Kenntnis der Feststoffwerte sei außerdem notwendig und daher zu prüfen, um entscheiden zu können, ob das Material grundsätzlich überhaupt frei verwertet werden könne, oder ob eine Andienungspflicht bestehe. Auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Magdeburg zur Bedeutung des Bodenschutzrechtes im Verfüllbereich in einem anders gelagerten Sachverhalt (3 B 53/08 MD) komme es vorliegend nicht an, da hier Bodenmaterial und kein Bauschutt, Straßenkehricht oder ähnliches verfüllt werden solle. Bodenmaterial müsse aber per se die Bodenfunktion im Sinne des Bodenschutzrechts erfüllen; denn welche Funktion könnte Boden sonst haben, „wenn nicht die des Bodens selbst“.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 10.12.2008 insoweit abzuändern, als der Klage stattgegeben worden ist und die Klage vollständig abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

 

Die Berufung des Beklagten sei unbegründet. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführe, gelten die Werte der Bundes-Bodenschutzverordnung nicht für eine Verfüllung, die auf der Grundlage der Sonderbetriebsplanzulassung vom 18.12.1998 im Tagebau S. 17 durchgeführt werde. Sowohl in Ziffer 0 der Sonderbetriebsplanzulassung und in der allgemeinen Regelung über die Anforderungen des zur Verwendung kommenden Materials in Ziffer 1.2.1, als auch unter Ziffer 2.1 der Sonderbetriebsplanzulassung habe der Beklagte die genannte Verwaltungsvorschrift über die Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom 20.01.1993 für verbindlich erklärt, wobei es um das Einbringen von Fremdmassen gehe. Damit lege diese Verwaltungsvorschrift für die in Ziffer 11.1, Tabelle 1 aufgeführten Schadstoffe die Grenzwerte verbindlich und abschließend fest.

Der Prüfungsmaßstab für die in der Verwaltungsvorschrift genannten Schadstoffe werde insbesondere nicht durch eine in der Sonderbetriebsplanzulassung zum Ausdruck kommende gestufte Prüfung erweitert. Bedeutung habe diese Prüfungsreihenfolge nur im Hinblick auf das durchzuführende Verfahren, insbesondere auf die erforderlichen Anzeigen bzw. Genehmigungen.

Nach Ziff. 1.2.1 der Sonderbetriebsplanzulassung dürften nur unbelastete Abfälle angenommen werden. Abfälle seien jedoch als unbelastet in diesem Sinne anzusehen, wenn die Zuordnungswerte der Tabelle 1 nach Ziff. 11.1 der Verwaltungsvorschrift Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen eingehalten werden. Neben diesen Zuordnungswerten seien nach Ziff. 1.2.1 weitere Analysen erforderlich, wenn die Art der Vornutzung des Herkunftsgrundstücks eine anderweitige Belastung mit Fremdstoffen vermutet lasse. Entgegen den Ausführungen des Beklagten komme es also nicht nur auf die Art der Vornutzung, sondern auch darauf an, dass eine anderweitige Belastung mit Fremdstoffen vermutlich vorliege. Die Regelung der Sonderbetriebsplanzulassung könne im Zusammenhang mit der Bezugnahme auf die Verwaltungsvorschrift über Bauabfälle nur so ausgelegt werden, dass „anderweitige Belastungen“ eine Belastung mit anderen Schadstoffen als die in der Verwaltungsvorschrift über Bauabfälle aufgeführten meine. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass sowohl Anhang 2 Nr. 4 der Bundes-Bodenschutzverordnung als auch die Tabelle 1 der Verwaltungsvorschrift über Bauabfälle, Grenzwerte für Schwermetalle und Kohlenwasserstoffe enthielten und daher von einer Belastung anderweitiger bzw. sonstiger Art nicht gesprochen werden könne, wenn möglicherweise die genannten Vorsorgewerte (Feststoffwerte) der Bundes-Bodenschutzverordnung nicht eingehalten werden.

Gleiches gelte für die Regelungen der Ziffer 2.1 der Sonderbetriebsplanzulassung, wonach unbelasteter Bodenaushub, der die Zuordnungswerte der Tabelle 1 erfülle und bei dem kein Verdacht auf unzulässig hohe Belastungen sonstiger Art bestehe, bis zu 1.000 cbm je Anfallstelle verwendet werden dürfe. Auch hier ergebe eine Auslegung, dass hohe Belastungen sonstiger Art nur Grenzwerte für andere Schadstoffe (z.B. Munition) meine, die nicht bereits in der Verwaltungsvorschrift über Bauabfälle aufgeführt seien.

Vor diesem Hintergrund seien die diesbezüglichen Betreiberpflichten gemäß der seit 1998 geltenden Sonderbetriebsplanzulassung der Grubenbesitzer durch die Bundes-Bodenschutzverordnung nicht unmittelbar abgeändert worden. Zwar habe das Bundesverwaltungsgericht im Fall der Deponieverordnung eine solche genehmigungsmodifizierende Wirkung dann anerkannt, wenn die Genehmigung eine dynamische Betreiberpflicht einschließe, weil diese ohne ausdrückliche Anordnung der Behörde während der gesamten Dauer des Betriebs verbindlich sei. Jedoch kenne das Bundesberggesetz keine dynamischen Grundpflichten und regle das Bundes-Bodenschutzgesetz keine Betreiberpflichten im Rahmen eines genehmigten Anlagebetriebs, sondern Verhaltenspflichten, die von einer Genehmigung unabhängig seien. Diese könnten folglich auch keine genehmigungsmodifizierende Wirkung haben. Diese Annahme werde durch einen Vergleich der Bundes-Bodenschutzverordnung mit den entsprechenden Regelungen der Deponieverordnung und des Abfallrechts bestätigt. Insbesondere finde sich eine § 36c Abs. 2 KrW/AbfG entsprechende Bestimmung im Bundes-Bodenschutzgesetz nicht. Die bergrechtliche Betriebsplanzulassung bedürfe daher zur Anpassung an geänderte Rechtsvorschriften einer ausdrücklichen Anordnung. Da eine solche nicht erfolgt sei, gelte die Sonderbetriebsplanzulassung vom 18.12.1998 bis heute unverändert fort.

Selbst wenn aber die Vorsorgewerte des § 7 BBodSchG i.V.m. § 9 BBodSchV auf die Verfüllung des Tagebaus S. entgegen den vorhergehenden Ausführungen Anwendung fänden, würden sie nicht im Verfüllbereich gelten. Auch gelte § 12 BBodSchV nur für die Herstellung einer durchwurzelbaren Bodenschicht, für unterhalb dieser Bodenschicht enthalte das Bodenschutzrecht dagegen keine Regelungen, wie bereits das Verwaltungsgericht Magdeburg zutreffend in seinem Beschluss vom 09.04.2008 (3 B 53/08) festgestellt habe.

Folge man der Ansicht des Beklagten, dass dennoch die Vorsorgewerte der Bundes-Bodenschutzverordnung für den Verfüllbereich maßgeblich seien, so gelte dies jedenfalls nicht für die Verfüllung von bereits mit Material höherem Schadstoffgehalt zumindest teilverfüllten Abbaugruben. Dann habe auch unter Geltung der neuen Rechtslage bereits eine nachteilige Bodenveränderung stattgefunden, die jedoch entsprechend der bestehenden Altgenehmigung rechtmäßig erfolgt und nicht mehr rückgängig zu machen sei.

Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 20.04.2009 Anschlussberufung eingelegt und u.a. mit Schriftsatz vom 6.05.2009 wie folgt begründet:

Die 3.550 cbm Aushubmassen aus dem Straßenbauprojekt K 25 seien im Auftrag des Landesbetriebs Mobilität Gerolstein von dem Gutachterbüro H. beprobt worden. Danach hielten diese sämtliche Grenzwerte der Bauabfallrichtlinie ein. Eine Untersuchung durch das bodenmechanische Labor G. vom 16.12.2008 habe zudem ergeben, dass der Chloridgehalt der Bodenmassen als unbedenklich einzustufen sei. Bei dem zur Verfüllung anstehenden Erdaushub handele es sich auch ausschließlich um Bodenmassen aus einem natürlichen Aufschluss, wie der Landesbetrieb Mobilität und damit der Beklagte selbst mit Schreiben vom 5.03.2009 bestätigt habe. Sie sei Infolgedessen nach der geltenden Sonderbetriebsplanzulassung dazu berechtigt, diese Massen in ihrem Tagebau
S. 17 zu versetzen, ohne dass es einer weiteren baustellenbezogenen Sonder-betriebsplanzulassung gemäß Ziffer 2.3 der Sonderbetriebsplanzulassung vom 18.12.1998 bedürfe.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten, die Sitzungsniederschrift vom 11.11.2009, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Verwaltungsvorgänge sowie den Inhalt des Beschlusses in dem abgetrennten Verfahren (1 A 10155/09.OVG) Bezug genommen.

 

 

Entscheidungsgründe

 

Die Berufung hat Erfolg. Der Klägerin steht kein Anspruch auf die begehrte Feststellung zu, dass für die mit Sonderbetriebsplanzulassung vom 18.12.1998 genehmigte Verfüllung des Tagebaus S. 17 allein die in der Tabelle 1 nach Ziff. 11.1 der Bauabfallrichtlinie vom 20.01.1993 aufgeführten Schadstoffe und die dort angegebenen Grenzwerte maßgeblich sind,

 

Die zulässige Feststellungsklage (1.) ist allein schon deshalb unbegründet, weil aus der Auslegung des Sonderbetriebsplans folgt, dass die dort normierten Voraussetzungen nur im Wege des – durch Verwaltungsakt gestalteten – Bergverfahrensrechts die Mindestanforderungen für die Verwertung von Fremdmassen im Tagebau S. 17 regeln und zu diesem Zwecke die Bauabfallrichtlinie für verbindlich erklären (2.). Darüber hinaus ist es aus der Sicht des Senats auch im Übrigen ausgeschlossen, dass dauerhaft Verfüllungen ohne grundsätzliche Anerkennung der Bodengrenzwerte des BBodSchV und sonstiger gesetzlichen Vorgaben erfolgen können (3.)

 

1. Die Klage ist mit dem Feststellungsantrag zulässig. Die Feststellungsklage ist die für das Begehren der Klägerin statthafte Klageart, da ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Parteien vorliegt und vorrangige Klagearten dem Begehren der Klägerin nicht in gleichem Umfang gerecht werden.

Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO ist die Feststellungsklage statthaft, wenn die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines konkreten Rechtsverhältnisses bzw. mit einem anderen als dem von der Gegenseite behaupteten Inhalt begehrt wird. Feststellungsfähig sind dabei nicht nur Rechtsverhältnisse in ihrer Gesamtheit, sondern auch einzelne aus ihnen folgende Rechte und Pflichten.

Durch die von dem Beklagten erteilte Zulassung eines Sonderbetriebsplan vom 18.12.1998 für die Grube S. 17 liegt ein Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten vor. Aufgrund der unterschiedlichen Auffassungen von der Reichweite der Zulassung besteht zwischen den Beteiligten Streit um die sich aus diesem Rechtsverhältnis für die Klägerin ergebenden Pflichten, so dass das Rechtsverhältnis feststellungsfähig ist.

Der begehrten Feststellung steht auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit ein Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Diese Regelung soll unnötige Feststellungsklagen vermeiden, wenn für die Rechtsverfolgung eine andere unmittelbarere und wirksamere Klageart zur Verfügung steht (BVerwG, Urteil vom 18.10.1985, NJW 1986, 1826 [1829]). Eine solche Verdrängung der allgemeinen Feststellungsklage liegt indes bei dem hier geltend gemachten Klagebegehren nicht vor.

Die Klägerin kann insbesondere nicht im Einzelfall darauf verwiesen werden, die von ihr begehrte Feststellung der Einbaufähigkeit von Erdmassen in ihren Tagebaubetrieben im Rahmen einer Verpflichtungsklage oder allgemeinen Leistungsklage geltend zu machen. Die begehrte Feststellung geht vorliegend über eine solche Regelung des Einzelfalls hinaus. Das Rechtsmittel der Feststellungsklage kann nämlich trotz der Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 VwGO beansprucht werden, wenn die begehrte Feststellung eine umfassendere Regelungswirkung erzeugt als etwa die Verpflichtung der Behörde, den begehrten konkreten Verwaltungsakt zu erlassen. Die von der Klägerin angestrebte Feststellung hinsichtlich der Verbindlichkeit der Vorsorgewerte ist nach dem Vorbringen der Beteiligten geeignet, über den konkreten Wirkungsbereich hinaus im Bereich der Planung und Durchführung von Verfüllmaßnahmen rechtliche Auswirkungen für die Klägerin zu begründen. Insbesondere wäre es der Klägerin entsprechend der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zumutbar, etwaige verwaltungsrechtliche oder strafrechtliche Maßnahmen abzuwarten.

2. Die Feststellungsklage ist jedoch in dem hier noch streitgegenständlichen Umfang nicht begründet. Die Klägerin hat entgegen der Auffassung der Vorinstanz keinen Anspruch auf die unter Ziffer 1 ihrer Klage vom 07.08.2008 begehrte Feststellung.

a. Vorliegend ergibt sich bereits aus der Auslegung des Sonderbetriebsplans, dass der Klägerin kein Anspruch auf die begehrte Feststellung zusteht.

Der Sonderbetriebsplan ist ein Verwaltungsakt gemäß § 35 VwVfG i.V.m. § 1 LVwVfG-RP (vgl. auch SächsOVG, Beschluss vom 09.02.2004 ZfB 2005, 56). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat die Auslegung eines Verwaltungsaktes zum einen nach seinem objektiven Erklärungswert unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs der Erklärung und zum anderen danach zu erfolgen, wie ihn Adressat oder Drittbetroffener nach Treu und Glauben verstehen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008, 7 B 48/07, juris; Urteil vom 12.12.2001, Buchholz 310 § 69 VwGO Nr. 7; Urteil vom 07.06.1991, BVerwGE 88, 286). Ebenso wie bei der Gesetzesauslegung (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 10.05.2001, ZfB 2001, 220) erscheint es – unter Einbeziehung der Erkenntnismöglichkeiten des Adressaten – auch bei der Auslegung eines Verwaltungsaktes im Hinblick auf den festzustellenden Bedeutungs­zusammenhang im Regelfall angemessen, unter mehreren dem Wortsinn nach möglichen Auslegungen diejenige zu wählen, die die Wahrung der sachlichen Übereinstimmung mit anderen Bestimmungen im Hinblick auf die Gesamtheit der Rechtsordnung ermöglicht.

Hier ergibt die Auslegung, dass mit der Zulassung des Sonderbetriebsplanes vom 18.12.1998 die Verfüllung nicht allein an die Einhaltung der Werte der Bauabfall­richtlinie gebunden werden sollte. 

Die Sonderbetriebsplanzulassung vom 18.12.1998 nimmt zwar Bezug auf die Verwaltungsvorschrift über die Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom 20.01.1993 (MinBl. S. 227), die sogenannte Bauabfallrichtlinie. Damit ist jedoch noch nicht entschieden, ob es sich hierbei im Rahmen des gewählten Verfahrens um die Mindestanforderungen für die Verfüllung im Tagebau mit dynamischer Verweisung auf das jeweils maßgebliche Bodenschutzrecht oder – bei Vorliegen sonstiger Voraussetzungen – um eine abschließende Bedingung für die Verwertung von Fremdmassen handelt.

Der Senat folgt bei der erforderlichen Auslegung ersterer Möglichkeit und sieht die Werte der Bauabfallrichtlinie als Mindestwerte (zwingendes Minimum) an, die Grundlage eines abgestuften Verfahrensrechts sind, welches die Belange des Bergbauunternehmers an einer effizienten Bewirtschaftung seiner Betriebe und die öffentlichen Belange des Bodenschutzes in einen praktischen Ausgleich zu bringen hat. Die Einhaltung der Werte der Tabelle 1 nach Ziff. 11.1 der Bauabfallrichtlinie vom 20.01.1993 sind damit eine notwendige, indessen nicht immer hinreichende Bedingung für die Verfüllung im Anzeigeverfahren nach Maßgabe des Sonderbetriebsplans.

Der Senat bestätigt damit die Auffassung des Beklagten, dass die Sonderbetriebsplanzulassung den Prüfungsmaßstab über die Bauabfallrichtlinie hinausgehend an einer Mehrzahl von Stellen erweitert, die damit zugleich die Grundlage für eine dynamische Interpretation und Fortschreibung des Sonderbetriebsplans darstellen. Dies gilt etwa für die Frage nach der Vornutzung gemäß Ziff. 1.2.1 des Sonderbetriebsplans („… wenn die Art der Vornutzung des Herkunftsgrundstücks eine anderweitige Belastung mit Fremdstoffen vermuten lässt“), bei dem Verdacht einer „unzulässig hohen Belastung sonstiger Art“ (Ziff. 2.1) sowie bei der Verpflichtung, einen Sonderbetriebsplan „in allen anderen Fällen“ (Ziff. 2.3) vorzulegen.

Weiterhin sieht der Sonderbetriebsplan eine Differenzierung und Prüfung, die über die Tabelle 1 der Bauabfallrichtlinie hinausgeht, auch durch seine Verweisung in Ziff. 2.1. auf Ziff. 3.1.1.1 der Bauabfallrichtlinie vor, wo der Begriff des unbelasteten Bodenaushubs legal definiert wird. Dies ist hiernach natürlich gewachsenes oder bereits verwendetes, … nicht verunreinigtes Material, … bei dem wegen seiner chemischen Zusammensetzung „keine nachteiligen Veränderungen der Umwelt zu besorgen“ ist. Dabei müssen die Zuordnungswerte der Tabelle 1 eingehalten werden; bei Bodenaushub mit geogen bedingten Vorbelastungen muss nach dieser Bestimmung differenziert betrachtet werden. Auch finden sich in der Bauabfallrichtlinie unter den Ziffern 3.1.1.2 und 3.1.3.2 hinsichtlich des Begriffs des „belasteten Materials“ Definitionen, wonach hierunter jegliches Material fallen solle, „welches Stoffe enthält, die geeignet sind, den Boden und das Grundwasser nachteilig zu beeinflussen“.

Weiterhin ist Ziffer 11.1 der Bauabfallrichtlinie in den Blick zu nehmen. Dort wird ausgeführt, dass dem Besorgnisgrundsatz in der Regel Rechnung getragen werde, wenn die Zuordnungswerte der Tabelle 1 eingehalten werden. Im Einzelfall ist daher hinsichtlich des Untersuchungsumfangs und der einzelnen Parameter im Benehmen mit der oberen Abfallbehörde und im Einvernehmen mit der zuständigen Wasserbehörde zu entscheiden.

Der Beklagte hat zudem darauf hingewiesen, dass man seitens des damaligen Oberbergamts für das Saarland und das Land Rheinland-Pfalz in Zusammenarbeit mit dem Ministerium für Wirtschaft und Verkehr bereits unter dem 06.04.1994 einen Hinweiskatalog zur Anwendung der Bauabfallrichtlinie herausgegeben habe. Bezugnehmend auf Ziff. 11.1 heißt es dort:

Die Zuordnungswerte der Tabelle 1 und 2 (s. Anhang 1) sind nicht abschließend. Daher ist es erforderlich, mögliche zusätzliche Kontaminationen der Baureststoffe aus früherer Nutzung der Grundstücke abzuschätzen und zu prüfen. (…). „Werden dabei die Werte des LAGA Richtlinienentwurfs zur Vereinheitlichung der Untersuchung und Bewertung von Reststoffen überschritten, wird die Partie von der Zulassung ausgeschlossen“.

Unter dem 19.04.1994 erging ein Schreiben des Bergamts Rheinland-Pfalz „an alle Tagebaubetriebe“, worin über die Anwendung der Bauabfallrichtlinie informiert wurde. Darin wurde darauf hingewiesen, dass Fremdstoffe, wie Bodenaushub, Straßenaufbruch und Bauschutt unbelastet sein müssten. Unbelastet seien Fremdstoffe nur dann, wenn sie die Zuordnungswerte der Tabelle 1, Ziff. 11.1 der Bauabfallrichtlinie wenigstens einhielten. Ausdrücklich wird in diesem Schreiben auch von der „Erweiterung des Untersuchungsprogramms“ gesprochen, welches vom Bergbauunternehmer „aufgrund der getroffenen Feststellungen zu veranlassen“ sei. Weitere Analysen könnten insbesondere dann erforderlich sein, wenn die Art der Vornutzung eine anderweitige Belastung anthropogener oder geogener Art eines Fremdstoffes vermuten lasse.

Die Klägerin hat – als damals schon aktives Bergbauunternehmen – nicht vorgetragen, dass ihr diese Hinweise nicht bekannt waren. Deutlich wird indessen schon hierdurch, dass sich die Fragen des Bodenschutzes in einer permanenten Entwicklung befanden und sich die Verfasser der Bauabfallrichtlinie darüber im Klaren waren, dass ein abschließender Stand des Bodenschutzrechts mit dieser Verwaltungsvorschrift noch nicht darstellbar sein würde.

Zuzugeben ist der Klägerin allerdings, dass der Begriff der „Belastung sonstiger Art“, wie ihn der Sonderbetriebsplan vom 18.12.1998 verwendet, unterschiedliche Auslegungen ermöglicht. So ist es auch denkbar, „sonstige Art“ im Sinne weiterer Stoffgruppen zu interpretieren, so dass eine verschärfte Normierung der Grenzwerte von Schwermetallen und Kohlenwasserstoffen grundsätzlich außer Betracht zu bleiben hätte. Diese restriktive Auslegung konnte aber zur Überzeugung des Senats in kein schlüssiges Gesamtkonzept gebettet werden, da sie die vielfältig implementierten Öffnungen in dem Sonderbetriebsplan und der Bauabfallrichtlinie sowie die damit verbundene Zielrichtung eines umfassenden Bodenschutzes unter Beachtung der Ende der 90-er Jahre stark fortschreitenden Entwicklung des Bodenrechts (siehe hierzu unter 3.) nicht hinreichend berücksichtigt und damit zugleich dem Sonderbetriebsplan nicht gerecht wird.

Ein Einfrieren auf den rechtlichen und technischen Stand zum Zeitpunkt des Erlasses eines jeweiligen Sonderbetriebsplans hieße demgegenüber, dass mit der Zeit eine Vielzahl variierender Prüfungsmaßstäbe nicht nur für die Frage anderweitiger „geogener Belastungen“ entstehen könnten, was ersichtlich dem mutmaßlichen Willen der erlassenden Bergbehörde nicht entsprochen haben dürfte. In diesem Sinne durfte die Klägerin als Adressat des Sonderbetriebsplans diesen nach billigem Ermessen und den Grundsätzen von Treu und Glauben auch nicht verstehen. Denn diese Auslegung würde vorliegend letztlich die dauerhafte Zementierung überholter Schadstoffwerte mit sich bringen und die Bergbehörde in eine Vielzahl einzelner Widerrufsverfahren drängen. Ob dabei auch der Weg über die nachträgliche Aufnahme von Auflagen gemäß § 56 Abs. 1 S. 2 BBergG eröffnet wäre (so Dazert, AbfallR 2005, 223 [226]; vgl. auch SächsOVG, Beschluss vom 31.01.2001, NuR 2001, 700) bedarf hier keiner weiteren Ausführungen.

Bereits aus der Auslegung des Wortlauts des Sonderbetriebsplans sowie den Vorschriften der Bauabfallrichtlinie folgt demnach, dass die dort normierten Voraussetzungen nur im Rahmen des hier durch Verwaltungsakt gestalteten Bergverfahrensrechts die Mindestanforderungen für die Verfüllung des ehemaligen Tagebaus regeln und zu diesem Zwecke die Bauabfallrichtlinie für verbindlich erklären. Die Bauabfallrichtlinie stellt vorliegend damit keine normkonkretisierende, sondern eher eine vorläufig „normsubstituierende“ Verwaltungsvorschrift dar, die eine Übergangsregelung für spätere gesetzliche Regelungen schaffen sollte. Für diese kann daher nicht der Anspruch erhoben werden, auch künftige gesetzliche Bestimmungen zu ersetzen oder zu konkretisieren.

Das seitens des Bergamtes gewählte Verfahren bedeutet indessen noch keinen Automatismus, dass der betreffende Bergbauunternehmer in jedem Falle – auch ohne konkreten Anlass – die Feststoffwerte des § 9 BBodSchV in Verbindung mit Ziff. 4.1 des Anhangs 2 nachzuweisen hätte, auch wenn dies zur Vermeidung von Rechtsstreitigkeiten sachdienlich sein dürfte. Der Beklagte muss vielmehr auf der Grundlage des von ihm weiterhin befürworteten Sonderbetriebsplanmodells im Rahmen dieser Verfahrensgestaltung selbst im Einzelfall erläutern, welche Anhaltspunkte für eine solche Annahme bestehen und welchen höheren Erkenntnisgewinn die Anwendung der Bundes-Bodenschutzverordnung mit den entsprechenden Feststoffparametern verspricht. Ein solches Erfordernis kann etwa aus der Herkunft der Bodenmassen oder bestimmten Laborergebnissen hergeleitet werden. Denn die Verbindlichkeitserklärung unter „0. Allgemeines“ des Sonderbetriebsplans vom 18.12.1998 ist nur eine Mindestanforderung, die bei begründetem Verdacht weiteren Prüfungen vor dem Hintergrund der vorherigen Ausführungen nicht entgegensteht. Nur bei völlig unverdächtigen Massen wäre demnach eine bloße Anzeige unter Vorlage entsprechender Laborergebnisse nach der Bauabfallrichtlinie maßgeblich und ausreichend. Die Regelungen der Ziffer 2.1.-2.3. stellen damit letztlich nur Verfahrensvorschriften dar, um das Ermessen bei der Aufstellung eines Sonderbetriebsplans zu leiten, begründen jedoch subjektiv-rechtlich keinen Anspruch des Bergbaubetreibenden auf Anwendung niedriger Schadstoffwerte.

Dementsprechend wurde im Schreiben des Beklagten (Landesamt für Geologie und Bergbau) vom 18.03.2008 auch zusammengefasst ausgeführt, dass das Bodenmaterial dann ergänzend auf die Vorsorgewerte des Bodenschutzrechts (Feststoffparameter) zu untersuchen sei, wenn sich ein Verdacht unzulässig hoher Belastungen sonstiger Art ergeben habe. Diese Interpretation des Sonderbetriebsplans ist für den Senat folgerichtig und durch die Klägerin nicht widerlegt worden. Denn sofern man mit der Klägerin und dem Verwaltungsgericht der Auffassung wäre, dass bei der Prüfung der Zulassungsfähigkeit von Verfüllmaterial als alleiniger Maßstab die Bauabfallrichtlinie in Betracht komme, so wäre hierzu – wie bereits angedeutet – eine in sich schlüssige und widerspruchsfreie Auslegung unter dem Blickwinkel der historischen Genese der Bauabfallrichtlinie 1993 und des Sonderbetriebsplans 1998 und Berücksichtigung der damaligen Entwicklungen des Bodenschutzrechts zu begründen. Dies ist zur Überzeugung des Senats nicht gelungen, was durch die historische Auslegung des Sonderbetriebsplans bestätigt wird:

Das Bodenschutzrecht ist als umweltrechtliche Querschnittsdisziplin eher jüngeren Datums. Wie im Umweltrecht insgesamt, standen zunächst national wie gemeinschaftsrechtlich sektorale Lösungsansätze etwa für Wasser, Luft, Lärm oder nukleare Gefahren im Vordergrund. Ähnlich verhielt es sich auch in den Bereichen des Chemikalien- oder Abfallrechts, die bodenschützende Inhalte aufweisen (Versteyl/Sondermann, BBodSchG, Einleitung Rn. 4). Bereits seit der 11. Wahlperiode (1986 bis 1990) erfolgte jedoch eine intensivere Berücksichtigung bodenschützender Belange im bundesrechtlichen Regelwerk des Umweltschutzes. Nachdem die in der 12. Wahlperiode vorgelegten Entwürfe des Bundesbodenschutzgesetzes erfolglos blieben, wurden in der 13. Wahlperiode (1994 bis 1998) zuletzt mit Datum vom 22. März 1996 neue Entwürfe vorgelegt. Nach dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 13/6701) sollten die rechtlichen Grundlagen über die notwendigen Anforderungen zum Schutz und der Sanierung von Böden sowie die Sanierung von Altlasten durch ein Bundes-Bodenschutzgesetz bundeseinheitlich geregelt werden. Wichtigster Zweck des Gesetzes sollte der Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen sein. Solche lägen nach dem Entwurf bei Beeinträchtigungen der Bodenfunktion vor, die geeignet seien, Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Nach dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens fand die abschließende Debatte im Bundestag am 16.02.1998 – also geraume Zeit vor Erlass des Sonderbetriebsplans der Klägerin am 18.12.1998 – statt. Das Bundes-Bodenschutzgesetz selbst trat schließlich am 01.03.1999 in Kraft und wurde seither mehrfach geändert (vgl. Versteyl/Sondermann, BBodSchG, Einleitung Rn. 37ff).

Im Rahmen der historischen Auslegung ist dabei auch von Bedeutung, dass bereits im Sonderbetriebsplan vom 18.12.1998 zur Bestimmung der maßgeblichen Prüfungsparameter im Rahmen des dargestellten Verfahrens auf weitere Bestimmungen verwiesen wurde. Dies bedeutete etwa zum Zeitpunkt des Erlasses des Sonderbetriebsplans 1998, dass ergänzend auf den für die Praxis noch maßgeblichen Entwurf der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) in den Ziffern 1.1. und 1.1.1. des Sonderbetriebsplans abgestellt werden konnte. Der LAGA-Entwurf stellte zu diesem Zeitpunkt die Umsetzung des noch nicht bundesgesetzlich normierten Bodenschutzes im Sinne eines aktuellen Standes der Technik dar. Insbesondere werden darin Bodenaushub, Bauschutt und andere Stoffarten bestimmten LAGA-Schlüsseln zugeordnet und einige Definitionen der LAGA für maßgeblich erklärt. Die LAGA hatte in ihrer Mitteilung 20 (LAGA M 20) von 1997 verschiedene Zuordnungskategorien festgelegt, in denen etwa die Behandlung und Beseitigung von Bodenaushub und Bauschutt geregelt worden ist. Jedoch bestand bereits bei Abfassung der LAGA-Regeln im Jahre 1997, die dem Bundesbodenschutzgesetze in gewisser Weise vorgreiflich waren, kein Zweifel über die „Notwendigkeit einer alsbaldigen Anpassung an dessen Vorschriften“ (so wörtlich BVerwG, Urteil vom 14.04.2005, BVerwGE 123, 247). Dementsprechend ist der Sachverstand der Mitglieder der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall auch im Gesetzgebungsverfahren herangezogen worden und sind die LAGA-Mitteilungen im Jahre 2004 unter anderem für den Bereich Boden aktualisiert worden.

Es ist daher aus der Sicht des Senats vor dem geschilderten historischen Hintergrund nichts dafür ersichtlich, dass man diesen Erkenntnisstand und den zu erwartenden Fortschritten zu Gunsten einer dauerhaften Bestandsschutzregelung außer Acht lassen wollte. Vielmehr war die Entwicklung einer weiteren Kodifikation des Bodenschutzrechts zum Zeitpunkt der Sonderbetriebsplanzulassung am 18.12.1998 auch für die Klägerin deutlich absehbar. Auch wenn die im  BBodSchG enthaltenen Verordnungsermächtigungen noch nicht umgesetzt waren, musste die zuständige Bergbehörde angesichts dieser Entwicklung und der anhaltenden Diskussion um die LAGA-Richtlinien damit rechnen, dass eine Verschärfung, zumindest aber eine Veränderung der Zuordnungswerte folgen würde. Eine solche Erkenntnis kann daher der Bergbehörde unterstellt werden, ohne ihr hellseherische Fähigkeiten (vgl. etwa sinngemäß Schriftsatz der Klägerin vom 02.11.2009, S. 4) unterstellen zu müssen.

Nach alledem konnte die Klägerin als Adressatin der Sonderbetriebsplanzulassung nicht anzunehmen, dass die Bergbehörde ungeachtet der allgemeinen Diskussion um das Bodenschutzrecht, die Verabschiedung des Bodenschutzgesetzes und die Planung einer Bundes-Bodenschutzverordnung eine über diese künftigen Normen hinausgehende Bestandskraft des Sonderbetriebsplans schaffen wollte. Der Bergbehörde ging es vielmehr darum, für eine Vielzahl von Bergbautreibenden ein handhabbares Bergverfahrensrecht zu schaffen, das im Einzelfall die Interessen an einem reibungslosen Ablauf von Verfüllmaßnahmen und dem Schutz von Boden und Natur in eine praktische Konkordanz zu bringen vermochte und dabei künftige Änderungen in Betracht zieht. Die Ziffern 2.1 bis 2.3 des Sonderbetriebsplans vom 18.12.1998 sind demnach als verfahrensrechtliche Bestimmungen anzusehen, die keinen materiellen Anspruch auf Einhaltung niedrigerer Werte als in den gesetzlichen Vorschriften gewährleisten. Der Senat geht daher im Ergebnis davon aus, dass der Sonderbetriebsplan vom 18.12.1998 eine Offenheit im Sinne einer dynamischen Verweisung aufweist und es einer expliziten Anpassung an gesetzliche Bestimmungen durch Änderungen des Bescheides daher nicht bedurfte.

b. Der Antrag kann überdies auch aus einem anderen Grund nicht durchdringen. Denn in allen Fällen, in denen die Klägerin sonderbetriebsplanpflichtig gemäß Ziff. 2.3. des Sonderbetriebsplans vom 18.12.1998 wäre, könnte ein solcher Sonderbetriebsplan nicht mehr auf der Grundlage der alten Werte nach der Bauabfallrichtlinie ergehen. In Folge dessen wäre wäre der Feststellungantrag zu 1) dann in der gestellten Allgemeinheit schon deshalb unbegründet, da immer in den Fällen der Ziff. 2.3. eben nicht die Bauabfallrichtlinie zum Tragen käme. Dies ergibt sich nach Auffassung des Senat schon unmittelbar aus dem „Tongrubenurteil II“ (BVerwG, Urteil vom 14.04.2005, 7 C 26/03). Danach sind das Bundes-Bodenschutzgesetz und die zugehörige Bundes-Bodenschutzverordnung auf die bergrechtliche Zulassung eines (Abschluss)-Betriebsplans, der die Verfüllung von Abfällen gestattet, anwendbar. Das Bundes-Bodenschutzgesetz findet gemäß seinem § 3 Nr. 10 auf schädliche Bodenveränderungen Anwendung, soweit Vorschriften des Bundesberggesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen über die Errichtung, Führung oder Einstellung eines Betriebs Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Diese Anwendungsvoraussetzung ist im vorliegenden Fall ohne weiteres immer dann erfüllt, wenn gemäß Ziff. 2.3. der Sonderbetriebsplanzulassung für den Tagebau S. 17 eine Verwendung von Bodenaushub nur mit einem (weiteren) baustellenbezogenen Sonderbetriebsplan zulässig ist („in allen anderen Fällen“). Der Bergbehörde wäre es damit verwehrt, in einem neuen Sonderbetriebsplan Schadstoffwerte festzulegen, die nicht mehr den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. So gesehen wäre die begehrte Feststellung allein auch schon aus diesem Grunde abzulehnen gewesen, weil für diese Konstellation schon nach dem Tongrubenurteil II nicht mehr allein die Tabelle 1 nach Ziff. 11.1 der Bauabfallrichtlinie vom 20. Januar 1993, sondern die Vorsorgewerte (Feststoffwerte) des § 7 BBodSchG in Verbindung mit § 9 BBodSchV in Verbindung mit Ziff. 4.1 des Anhangs 2 maßgeblich sind. Die Feststellungsklage konnte mithin auch von daher keinen Erfolg haben.

 

3. Aus der Sicht des Senats ist im Übrigen – im Sinne eines selbständig tragenden Grundes – eine unmittelbare Anwendbarkeit von Bundes-Bodenschutzgesetz und Bundes-Bodenschutzverordnung für den noch laufenden Sonderbetriebsplan vom 18.12.1998 anzunehmen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem bereits zitierten „Tongrubenurteil II“ vom 14.04.2005 (BVerwGE 123, 247 = NVwZ 2005, 954) festgestellt, dass die Verfüllung eines der Bergaufsicht unterliegenden Tagebaus mit hierzu geeigneten Abfällen im Regelfall ein Verwertungsvorgang ist. Die Nutzung des Abfallvolumens ist eine stoffliche Verwertung, wenn die Abfälle aufgrund ihrer Eigenschaften für den Verwendungszweck geeignet sind. Das Bundes-Bodenschutzgesetz ist bei der bergrechtlichen Zulassung eines Abschlussbetriebsplans, der die Verfüllung von Abfällen gestattet, über § 48 Abs. 2 BBergG heranzuziehen.

Damit steht entsprechend den obigen Ausführungen (siehe unter 2.b) fest, dass bei jedem neuen Sonderbetriebsplan das jeweils gültige Recht heranzuziehen ist.

Fraglich kann daher – ungeachtet der Ausführungen zu 2.a. – nur die zwischen den Beteiligten im Streit stehende Frage sein, ob bei der Verwendung von Bodenmassen gemäß Ziff. 2.1. und 2.2. des Sonderbetriebsplans vom 18.12.1998 auch im laufenden Betrieb die Vorsorgewerte des § 7 BBodSchG in Verbindung mit § 9 BBodSchV in Verbindung mit Ziff. 4.1 des Anhangs 2 zu beachten sind. Dies wirft die Frage auf, ob der Bestandsschutz eines Verwaltungsaktes die Anwendung des neuen Bodenschutzrechts verhindern kann, und damit eine Änderung der Sonderbetriebsplanzulassung bei jeder gesetzlichen Änderung von Vorsorgewerten erforderlich wäre.

Materielle Bestandskraft wird im Allgemeinen dahingehend verstanden, dass die Behörde und die übrigen Beteiligten grundsätzlich abschließend an die getroffene Regelung – sei sie auch im Einzelfall fehlerhaft – gebunden sind und eine Aufhebung oder Abänderung nur noch nach Maßgabe besonderer gesetzlicher Bestimmungen, insbesondere der §§ 48-51 VwVfG, möglich ist (vgl. etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 43, Rn. 31). Diese Betrachtungsweise ist indessen vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Umwelt- und Immissionsrecht zu ergänzen, da die Lehre der Bestandskraft insbesondere im Bereich des bundesgesetzlich normierten Umweltrechts in den letzten Jahren eine Fortentwicklung erfahren hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat dabei zur Überzeugung des Senats durch seine Entscheidungspraxis bis hin zu der kürzlich postulierten Anpassungspflicht Immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen im Bereich der Nutztierhaltung den Spielraum für bestandsgeschützte Kontaminationen und sonstige Beeinträchtigungen geschützter Rechtsgüter im Umwelt- und Naturschutzrecht praktisch aufgehoben (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.10.2008, BVerwGE 132, 224). Nach dieser Entscheidung gilt etwa die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung unmittelbar auch für bereits zugelassene Anlagen zur Haltung von Legehennen. Eine Aufhebung bzw. Änderung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder eine nachträgliche Anordnung sind zur Durchsetzung der Anforderungen der Verordnung nicht erforderlich. Auch gibt es im Immissionsschutzrecht keinen Grundsatz, dass dem Betreiber eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderungen zu belassen sind und nur gegen Entschädigung entzogen werden dürfen (BVerwG a.a.O.).

In der Kommentierung wird unter anderem darauf verwiesen, dass die Geschichte des immissionsschutzrechtlichen Bestandsschutzes „die Geschichte seiner Reduzierung“ sei (so Neumann, jurisPR-BVerwG 1/2009 Anm. 5 zu Urteil vom 23.10.2008, 7 C 48/07 m.w.N.). Im Mittelpunkt standen hiernach bisher die Betreiberpflichten aus § 5 BImSchG, deren Erfüllung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG sichergestellt sein muss. Genehmigungsbedürftige Anlagen sind so zu errichten und zu betreiben, dass etwa Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Die Pflichten im Sinne des § 5 BImSchG werden dabei als dynamisch verstanden und gelten für den Betreiber einer Anlage unmittelbar, der daher etwa einen geänderten Stand der Technik ohne weiteres zu berücksichtigen hat. Ist eine Anlage genehmigt worden, kann der Betreiber danach nicht davon ausgehen, dass er die Anlage stets unverändert so betreiben kann, wie sie genehmigt wurde. Im Immissionsschutzrecht gibt es keinen Grundsatz, dass dem Betreiber eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderungen zu belassen sind und nur gegen Entschädigung entzogen werden dürfen (BVerwG, Urteil vom 18.05.1982, BVerwGE 65, 313 [317]; BVerwG, Urteil vom 30.06.2005, BVerwGE 124, 47 [61]).

Diese Entwicklung hat das Bundesverwaltungsgericht auch im Deponierecht aufgezeigt, wonach die durch die erhöhten Vorsorgeanforderungen der Abfallablagerungsverordnung und der Deponieverordnung begründeten Pflichten auf die Rechtsstellung der Betreiber von Deponien auch dann rechtsgestaltend einwirken, wenn der Deponiebetrieb unbefristet durch bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss zugelassen wurde (BVerwG, Beschluss vom 03.06.2004, NVwZ 2004, 1246). Die Modifizierung bestandskräftiger Zulassungsentscheidungen durch den Vorrang unmittelbar geltender Verordnungsregelungen ist hiernach mit höherrangigem Recht vereinbar. Auch ist es jeweils Sache des Normgebers zu entscheiden, durch welches Mittel eine Zulassungsentscheidung nachträglich modifiziert werden kann. Dieser verfügt dabei über einen weiten Gestaltungsraum (BVerwG, a.a.O., S. 1246; juris Rn. 7).

Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung ist zur Überzeugung des Senats nicht davon auszugehen, dass zwischen den Betreibern einer nach dem BImSchG genehmigungsbedürftigen Anlage bzw. eines planfestgestellten Deponiebetriebes und einem nach Bergrecht genehmigten Betrieb hinsichtlich der unmittelbaren Wirkung unterschieden werden könnte, nur weil es sich beim Bodenschutz – nicht nur um betriebsbezogene, sondern auch – um allgemeinverbindliche Regelungen handele. Im Gegenteil dürfen sog. „Jedermannspflichten“ bei der Frage der unmittelbaren Wirksamkeit nicht schwächer wirken, als primär betreiberbezogene Pflichten. Nach § 4 Abs. 1 BBodSchG hat sich jeder, der auf den Boden einwirkt, hat so zu verhalten, dass schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen werden. Nach § 4 Abs. 2 BBodSchG sind der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück verpflichtet, Maßnahmen zur Abwehr der von ihrem Grundstück drohenden schädlichen Bodenveränderungen zu ergreifen. Dabei entspricht es auch allgemeiner Auffassung, dass eine etwaige Gefahrenbeurteilung nach dem jeweiligen aktuellen Erkenntnisstand vorzunehmen ist, das Risiko des weiteren Erkenntnisfortschritts demnach der Verursacher trägt (vgl. etwa Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 4 Rn. 98, m.w.N.).

Auch die Formulierungen der Bundes-Bodenschutzverordnung sprechen für eine unmittelbare Wirkung. So postuliert § 9 BBodSchV, dass das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen nach § 7 BBodSchG in der Regel zu besorgen ist, wenn Schadstoffgehalte im Boden gemessen werden, die die Vorsorgewerte nach Anhang 2 Nr. 4 überschreiten, oder eine erhebliche Anreicherung von anderen Schadstoffen erfolgt, die auf Grund ihrer krebserzeugenden, erbgutverändernden, fortpflanzungsgefährdenden oder toxischen Eigenschaften in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Bodenveränderungen herbeizuführen. Sind gemäß § 10 BBodSchV die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 oder 3 BBodSchV gegeben, hat der nach § 7 BBodSchG Verpflichtete Vorkehrungen zu treffen, um weitere durch ihn auf dem Grundstück und dessen Einwirkungsbereich verursachte Schadstoffeinträge zu vermeiden oder wirksam zu vermindern, soweit dies auch im Hinblick auf den Zweck der Nutzung des Grundstücks verhältnismäßig ist. Dazu gehören auch technische Vorkehrungen an Anlagen oder Verfahren sowie Maßnahmen zur Untersuchung und Überwachung von Böden. Nach § 10 Abs. 2 BBodSchV sind Einträge von Schadstoffen im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBodSchV, für die keine Vorsorgewerte festgesetzt sind, nach Maßgabe von Absatz 1 soweit technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar zu begrenzen.

Gerade auch durch den Hinweis in § 10 BBodSchV auf „technische Vorkehrungen an Anlagen“ wird verdeutlicht, dass die Trennung von allgemeinen und betreiberbezogenen Pflichten kaum sachgerecht erscheint. Vielmehr kann im Ergebnis nichts anderes gelten, als dies im Bereich des Immissionsschutzrechts und des Deponierechts mittlerweile allgemein anzuerkennen ist, so dass die Klägerin von denen im Bundes-Bodenschutzgesetz sowie der Bundes-Bodenschutzverordnung normierten Pflichten unmittelbar betroffen ist. Dabei weist der Senat auch das Argument zurück, dass diese Regelungen für bereits teilverfülltes Erdreich wiederum nicht gelten sollten, da die nachteilige Bodenveränderung bereits stattgefunden habe. Jede weitere Annahme von Bodenmassen – die anhand der Betriebstagebücher oder anderen Unterlagen nachvollziehbar sein muss – ist vielmehr den Regelungen des Bodenschutzrechts unterzuordnen. Eine beabsichtige rechtswidrige Verfüllung kann nicht dadurch gerechtfertigt werden, dass bereits zuvor rechtswidrige Verfüllungen an gleicher Stelle erfolgt sind.

Hinzu kommt die nicht nur aus dem genannten „Tongrubenurteil“ II vom 14.04.2005 (BVerwGE 123, 247) zu entnehmende – bereits erwähnte – Tendenz, auch im Bergrecht eine uneingeschränkte Geltung des Bodenschutzrechts durchzusetzen:

Zu den öffentlichen Interessen gehören hiernach neben der Beachtung der abfallrechtlichen Grundpflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen auch die Anforderungen des Bodenschutzrechts. Soweit die Art und Weise der auf die bergbauliche Tätigkeit beschränkten Wiedernutzbarmachung nachteilige Folgen für Boden und Grundwasser hervorrufen kann, ist die Bergbehörde verpflichtet, diese Folgen bereits bei der Zulassung eines Abschlussbetriebsplans zu berücksichtigen. Dies ergibt sich daraus, dass das Bundes-Bodenschutzgesetz bei der Definition seines Anwendungsbereichs in § 3 Nr. 10 BBodSchG ausdrücklich auch das Bundesberggesetz in Bezug nimmt. (siehe oben und BVerwG a.a.O.).

Auch könnte die Klägerin nicht grundsätzlich darauf vertrauen, nach der Durchführung eines Abschlussbetriebsplans gemäß § 69 Abs. 2 BBergG aus der Bergaufsicht entlassen zu werden, ohne in der Folgezeit mit Maßnahmen nach dem Bodenschutzregime des Bundes-Bodenschutzgesetzes rechnen zu müssen. Ein Bergbauunternehmer kann unter Umständen auch in diesen Fällen zur Altlastensanierung herangezogen werden, ohne dass er seiner Verantwortlichkeit durch Verweis auf die vormals vorliegende Betriebsplanzulassung entkommen könnte (vgl. VGHBW, Urteil vom 29.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589 m.w.N; OVG NRW, Beschluss vom 10.01.1985, UPR 1985, 250; Dazert, AbfallR 2005, S. 223, 225; Breuer, JuS 1986, 359), auch wenn die Reichweite dieser Haftung bisher in der Rechtsprechung nicht vollständig geklärt ist.

Es besteht darüber hinaus entgegen der Auffassung der Klägerin auch kein Grund aus den Regelungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes ein anderes Ergebnis zu folgern. Gemäß § 36 c Abs. 2 KrW-/AbfG kann in der nach Abs. 1 dieser Bestimmung ermöglichten Rechtsverordnung geregelt werden, inwieweit die zur Vorsorge gegen Beeinträchtigungen der in § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG genannten Schutzgüter festgelegten Anforderungen nach Ablauf bestimmter Übergangsfristen erfüllt werden müssen, soweit zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Rechtsverordnung in einem Planfeststellungsbeschluss, einer Genehmigung oder einer landesrechtlichen Vorschrift geringere Anforderungen gestellt worden sind. Derartige Übergangsvorschriften können indessen die zuvor beschriebenen Grundsätze nicht ernstlich in Frage stellen; insbesondere sieht der Senat keine Veranlassung, aus diesen verfassungsrechtlich intendierten Maßnahmen zur Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit eine allgemeine Regel abzuleiten, dass bei Nichtvorligen derartiger Bestimmungen eine unmittelbare Wirkung nicht mehr in Betracht zu ziehen sei. Vielmehr folgt das Bodenschutzrecht seinen eigenen Regelungen und normiert u.a. in § 4 Abs. 3-6 BBodSchG weitreichende Verantwortlichkeiten von bodenrechtlichen Zustands- und Verhaltensstörern bis hin zur Haftung des früheren Eigentümers unter bestimmten Voraussetzungen. Streitig war bei Inkrafttreten BBodSchG insbesondere die mögliche Rückwirkung (vgl. Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 4, Rn. 89ff), nicht indessen die unmittelbare Geltung des Gesetzes. Einen Beleg für den Ausschluss letzterer bei der Anwendung des Bodenschutzrechts im Rahmen des Bergrechts konnte die Klägerin nicht erbringen.

Der Senat sieht schließlich keine Veranlassung, im Hinblick auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Magdeburg (Beschluss vom 09.04.2008, 3 B 53/08) von seiner Auffassung abzuweichen. Hiernach biete die auf der Grundlage des § 8 BBodSchG erlassene Bundes-Bodenschutzverordnung keine Begründung für die Anwendung der dortigen Werte, weil die Vorschrift des § 12 BBodSchV keine Regelungen für Verfüllmaterial unterhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht enthalte. Indessen kann allein die Begründung eines vorliegenden Arbeitsentwurfs einer Verordnung des Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 13.11.2007 mit einem darin vorgesehenen § 12a BBodSchV diese Annahme nicht tragen, da der Umstand, „dass explizite Regelungen“ fehlen, kein Beleg für die Nichtanwendbarkeit der Verordnung im Übrigen sein kann. Allein mit der Begründung eines etwaigen Regelungsbedarfs kann nicht zugleich eine Regelungslücke hergeleitet werden, so dass der Senat insofern keinen Anlass für weitere Ausführungen sieht (vgl. hierzu aber zutreffend VG Halle, Urteil vom 26.02.2008, 2 A 424/06, juris, Rn. 53 m.w.N.).

 

Die Berufung war nach alledem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO ge­nannten Art nicht vorliegen. Im Hinblick auf die vorgenommene Auslegung des Sonderbetriebsplans durch den Senat war bereits aus einem – nicht revisionsfähigen – selbstständig tragenden Grund der Berufung des Beklagten stattzugeben.


 

Rechtsmittelbelehrung

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde zum Bundesverwaltungs­gericht angefochten werden.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils bei dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Deinhardplatz 4, 56068 Koblenz, schrift­lich oder in elektronischer Form einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begründen. Die Begründung ist ebenfalls bei dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz schriftlich oder in elektronischer Form einzureichen. In der Begründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senates der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der das Urteil abweicht, oder ein Verfahrensmangel, auf dem das Urteil beruhen kann, bezeichnet werden.

Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBl. S. 33) zu übermitteln ist.

Die Einlegung und die Begründung der Beschwerde müssen durch einen Rechtsanwalt oder eine sonstige nach Maßgabe des § 67 VwGO vertretungsbefugte Person oder Organisation erfolgen.

 

 

 

 

gez. Zimmer

gez. Schneider

gez. Dr. Berthold

 


 

Beschluss

 

Der Wert des Streitgegenstandes wird in Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Trier vom 10. Dezember 2008 auf 80.000,-- € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG).

 

 

 

 

 

gez. Zimmer

gez. Schneider

gez. Dr. Berthold

 

 
Quelle: Justiz Rheinland-Pfalz